我國鐵路已初步實(shí)現(xiàn)政企分開，鐵路改革取得階段性進(jìn)展，但改革任務(wù)并未完成，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決，必須在新時(shí)期通過深化改革來著力加以破解。未來改革可考慮客貨分開、競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)分開、網(wǎng)運(yùn)分開，全面引入競爭，推進(jìn)行業(yè)重組，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的鐵路運(yùn)輸市場，以及“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制。

　　新時(shí)期深化鐵路體制改革的必要性

　　鐵路行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是保障國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的重要力量。20世紀(jì)80年代和90年代初，我國鐵路傳統(tǒng)的集中計(jì)劃體制開始松動(dòng)，國家對鐵路實(shí)施了放權(quán)讓利的改革；20世紀(jì)90年代中后期，鐵路進(jìn)行了現(xiàn)代企業(yè)制度和“網(wǎng)運(yùn)分離”的試點(diǎn)等；21世紀(jì)初，鐵路機(jī)車車輛工業(yè)總公司等非運(yùn)輸企業(yè)和高等院校與鐵道部脫鉤；2003年后，鐵路加大主輔分離和社會職能移交的力度，先后將鐵路物資、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)移交國資委及所屬企業(yè)管理，將鐵路中小學(xué)校、醫(yī)院全部移交地方管理；2013年3月，國務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革對鐵道部實(shí)施政企分開，組建了中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵路總公司”）和國家鐵路局。
　　
　　鐵路總公司承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職能，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任；國家鐵路局承擔(dān)鐵道部的行政職能，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。政企分開，標(biāo)志著鐵路體制改革的重大進(jìn)展。
　　
　　一系列改革措施正在使鐵路這個(gè)“沉睡的巨人”醒來，鐵路發(fā)展呈現(xiàn)出一定的新氣象。但要看到，改革任務(wù)并未完成，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決。
　　
　　一是，鐵路總公司尚未成為真正的市場主體。政企分開并不徹底，鐵路總公司的行政色彩還較濃，對現(xiàn)代市場理念認(rèn)識尚不到位，對市場需求響應(yīng)不夠靈敏，參與市場競爭的手段相對缺乏，滿足市場需求的能力有待增強(qiáng)。由于鐵路長期定位于服務(wù)中長距離和大宗物資運(yùn)輸，當(dāng)我國工業(yè)化從中后期向后期邁進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重點(diǎn)從“二三一”轉(zhuǎn)為“三二一”，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從“長大笨粗”更多轉(zhuǎn)向“短小輕便”，鐵路貨運(yùn)產(chǎn)品和服務(wù)不適應(yīng)市場發(fā)展要求的矛盾變得突出。2014年，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量比2013年下降3．9％。2015年前三季度，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量同比下降11．5％，公路、水運(yùn)則同比增長6％和3．8％。
　　
　　二是，鐵路運(yùn)輸?shù)膲艛嘈袨閲?yán)重。截止到2013年，全國共有187家鐵路運(yùn)輸企業(yè)，包括鐵路總公司（由18個(gè)區(qū)域性鐵路局構(gòu)成）、109家鐵路總公司控股的合資鐵路公司（由所在區(qū)域鐵路局進(jìn)行運(yùn)輸管理）、21家非鐵路總公司控股的合資鐵路公司和56條地方鐵路線。從旅客發(fā)送量和旅客周轉(zhuǎn)量看，鐵路總公司客運(yùn)市場份額均超過70％。若考慮鐵路總公司控股的合資公司，鐵路總公司實(shí)際控制的鐵路客運(yùn)市場份額達(dá)98％。從鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锇l(fā)送量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量看，鐵路總公司市場份額分別超過70％和85％。若考慮鐵路總公司控股的合資公司市場份額，鐵路總公司實(shí)際控制的鐵路貨運(yùn)市場份額達(dá)91％。這是一種典型的高度壟斷市場結(jié)構(gòu)，加之“網(wǎng)運(yùn)合一”，使得鐵路運(yùn)輸市場存在大量不合理的壟斷行為。例如，社會資本投資鐵路一般都要與鐵路總公司合資，但由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，投資回報(bào)機(jī)制不合理，鐵路財(cái)務(wù)清算不透明，管理及運(yùn)營缺乏規(guī)范化和必要的社會法律環(huán)境，不能完全體現(xiàn)各股東方的訴求和利益，社會資本較難獲得獨(dú)立運(yùn)營權(quán)，投資鐵路的財(cái)務(wù)收益率低，股東權(quán)益得不到充分保障。
　　
　　三是，鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制尚未真正市場化。盡管鐵路貨物運(yùn)價(jià)已由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，合資鐵路區(qū)段客運(yùn)票價(jià)有一定的政策上浮，部分合資公司開行的動(dòng)車組以及高鐵票價(jià)市場化定價(jià)，但在具體執(zhí)行上鐵路運(yùn)價(jià)仍是在國家價(jià)格管制機(jī)制下形成的，現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制既不充分反映運(yùn)輸成本，也不反映運(yùn)輸供求和季節(jié)、線路、方向的差異，在引導(dǎo)資源優(yōu)化配置、激勵(lì)經(jīng)營主體等方面存在缺陷。
　　
　　四是，鐵路債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)加大。截止到2015年9月底，鐵路總公司負(fù)債達(dá)3．94萬億元。從我國中長期鐵路發(fā)展需求看，2030年前鐵路網(wǎng)規(guī)模需達(dá)到20萬公里左右，尚需新增投資8萬億—10萬億元，籌資壓力巨大，鐵路總公司財(cái)務(wù)可持續(xù)能力缺乏，金融風(fēng)險(xiǎn)增加，鐵路債務(wù)問題值得高度關(guān)注。
　　
　　五是，鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制有待完善。鐵路總公司仍然承擔(dān)著重要的政府職能，實(shí)際負(fù)責(zé)編制全國鐵路網(wǎng)規(guī)劃，但企業(yè)屬性會使其更多考慮財(cái)務(wù)效益和自身利益，對公益性鐵路、地方政府要求和社會資本訴求等考慮不足，路網(wǎng)規(guī)劃難以全面體現(xiàn)綜合效益最大化目標(biāo)。而國家鐵路局在監(jiān)管體系、機(jī)構(gòu)、機(jī)制、職能、能力、規(guī)則等方面有待加強(qiáng)，對鐵路總公司的監(jiān)管處于弱勢，監(jiān)管難以到位。
　　
　　六是，鐵路法律法規(guī)亟待加快修訂完善。《鐵路法》是20世紀(jì)90年代初頒布的，許多條文已經(jīng)過時(shí)。尤其是缺乏對鐵路改革、政府監(jiān)管、市場主體以及新市場交易和監(jiān)管規(guī)則的明確規(guī)定。
　　
　　上述問題長期存在，既不利于鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，也不利于經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，必須在新時(shí)期（特別是“十三五”時(shí)期）通過深化改革來著力加以破解。

　　深化鐵路體制改革主要內(nèi)容

　　（一）目標(biāo)
　　
　　形成全面激發(fā)鐵路發(fā)展活力、增強(qiáng)行業(yè)競爭力和持續(xù)發(fā)展能力、更好地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的體制；鐵路企業(yè)真正成為市場主體；形成統(tǒng)一開放、公平公正、有效競爭的鐵路運(yùn)輸市場；行業(yè)管理、監(jiān)管、治理高效，法律體系完備。　　

　　（二）原則
　　
　　有利于促進(jìn)發(fā)展。改革是為了促進(jìn)鐵路又好又快發(fā)展，提升運(yùn)輸能力，改善運(yùn)輸服務(wù)，提高運(yùn)輸安全保障，增加自主創(chuàng)新能力，改變鐵路滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的局面。
　　
　　有利于提高效率。無論何種形式的改革,均應(yīng)以降低鐵路運(yùn)行成本，提升行業(yè)整體效率作為一個(gè)基本原則，這也是衡量改革成功與否的重要標(biāo)尺。
　　
　　有利于社會公平。鐵路運(yùn)輸市場進(jìn)入自由、投資多元化以及市場主體多樣化是新形勢的必然要求，改變社會資本難以進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的局面，構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運(yùn)輸市場。防止運(yùn)輸市場的區(qū)域分割、部門分割、企業(yè)分割和人為分割。
　　
　　有利于綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)是新時(shí)期交通運(yùn)輸發(fā)展的重要任務(wù)，鐵路改革要推動(dòng)鐵路與其他運(yùn)輸方式的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸方式之間合理的分工協(xié)作。